Decreto-Lei n.º 66/2015

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Decreto-Lei n.º 66/2015

de 29 de abril

A publicação do Decreto n.º 14.463, de 3 de dezembro de 1927, veio pôr termo, em Portugal, a uma tradição já secular de proibição do jogo. Com efeito, dispunha o Código Civil de 1867, que «o contracto de jogo não é permitido como meio de adquirir». Ademais, também o Código Penal de 1886 criminalizava a atividade de exploração de jogo, a profissão de jogador e o jogo ocasional.

No entanto, o desejo de jogar apresentava-se como uma realidade incontornável. Neste sentido, dispunha o preâmbulo do Decreto n.º 14.463, de 3 de dezembro de 1927, que «o jogo era um facto contra o qual nada podiam já as disposições repressivas».

Assim, da ponderação e equilíbrio de todos os valores em causa - proibir uma atividade que potencialmente podia ser causadora de um dano individual, familiar e social ou, inversamente, reconhecer que, mesmo proibida, ela existe -, considerou-se preferível estabelecer os termos e condições em que tal atividade podia ser desenvolvida, regulando e, por essa via, protegendo os seus intervenientes, evitando comportamentos marginais e estabelecendo limites à sua exploração e prática.

Reconhecida a ineficácia da repressão, a regulação produzida visou definir as condições em que o jogo se podia desenvolver e quem o podia praticar. Foram criadas zonas de jogo, que pretendiam assegurar as condições necessárias à respetiva prática num ambiente controlado, com garantias de idoneidade e reduzindo ou anulando o interesse pelo jogo clandestino e ilícito. Foi também evidente a alteração de paradigma que pautou a atuação do Estado, ao abandonar a repressão penal e procurar modular comportamentos através do instrumento fiscal. A tributação do jogo assume-se, assim, historicamente, como um elemento regulatório efetivo.

Em 1989, com a publicação do Decreto-Lei n.º 422/89, de 2 de dezembro, foi, então, sistematizada a regulação nesta matéria, considerando todas as modalidades e formas de exploração à data existentes nos designados jogos de fortuna ou azar. O referido decreto-lei manteve, contudo, a matriz regulatória que vinha desde o Decreto n.º 14.463, de 3 de dezembro de 1927. Assim, através do imposto especial de jogo (IEJ), foi criado um regime tributário próprio, com um assumido propósito corretivo e com as especificidades adequadas à natureza da atividade a tributar. Por outro lado, o IEJ, ao comprimir o princípio da tributação pelo lucro real, na sua forma mais pura, assegurou o necessário distanciamento do Estado relativamente a um interesse direto no jogo.

O jogo em Portugal passou, assim, de uma atividade proibida e não regulada para uma regulamentação onde se reconheceu que o direito de explorar jogos de fortuna ou azar está reservado ao Estado, estabelecendo-se, contudo, a possibilidade de ser concessionada a sua exploração.

O Decreto-Lei n.º 422/89, de 2 de dezembro, apesar de ter sido objeto de várias alterações, viu inalterados os seus princípios basilares e a sua matriz, resultando claro do seu normativo que a regulação do jogo não visa satisfazer necessidades de intervenção numa atividade de interesse público - não sendo o jogo uma atividade de interesse geral que se impõe ser necessariamente prosseguida -, mas antes controlar a difusão e a prática desregulada do fenómeno do jogo e disciplinar o modo como esse controlo deve ser feito.

Contudo, desde a aprovação do mencionado Decreto-Lei n.º 422/89, de 2 de dezembro, a exploração e a prática desta atividade sofreram grandes alterações, sendo que o quadro normativo que atualmente a rege não acompanhou essa evolução. Para além da própria evolução tecnológica dos sistemas e equipamentos de jogo, surgiu igualmente uma nova realidade não abrangida por aquela regulamentação, que assumiu, nos últimos anos, uma relevância crescente e incontornável - o jogo online.

O quadro normativo atual regulador dos jogos de fortuna ou azar revela-se incapaz de dar resposta à atual dimensão desta atividade, sendo necessário regular novas formas de exploração que permitam responder às evoluções verificadas no mercado.

O modelo de exploração dos jogos de fortuna ou azar em Portugal carece, pois, de ser repensado e, tratando-se de uma atividade reservada ao Estado, esse exercício tem de envolver primacialmente uma alteração do quadro normativo atual que a regula, de molde a permitir acompanhar os desenvolvimentos e a evolução verificada nos últimos 25 anos. Essa alteração revela-se determinante, por um lado, como meio de combater a prática de jogo ilegal e, por outro, para assegurar uma exploração de jogo equilibrada e transparente.

Emerge, assim, a premente necessidade de criar um novo modelo de exploração e prática do jogo online, pensado à luz desta realidade e do vazio legal existente.

É, neste contexto, que assume especial acuidade a regulação do jogo online em Portugal, impondo-se o seu enquadramento normativo em diploma próprio, de molde a trazer para a legalidade operadores e jogadores que atualmente jogam no mercado ilegal sem qualquer proteção, e assegurando, simultaneamente, o são funcionamento do mercado. Pretende-se, por esta via, estimular a cidadania e o jogo responsável e reforçar o combate à economia informal.

A situação com que hoje nos confrontamos em matéria de jogo online é, desta feita, comparável à que existia em Portugal em 1927, antes da regulação da exploração e prática dos jogos de fortuna ou azar.

O jogo online encontra-se disseminado por todo o mundo, pelo que o Estado Português não pode ignorar essa realidade. Acresce, que se assistiu na última década a um movimento generalizado de regulação do jogo online na Europa, que intensifica a necessidade de regular esta matéria, de igual modo, em Portugal.

Por este motivo, entende o Governo proceder, através do presente decreto-lei, à regulação do jogo online, ponderando e refletindo neste normativo aquelas que são as recomendações da Comissão Europeia e as melhores práticas que vêm sendo adotadas noutros países.

Desde logo, as soluções jurídicas e os princípios plasmados no Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online (RJO) são adequados e proporcionados à prossecução dos objetivos de interesse público visados, no sentido de garantir a proteção dos menores e das pessoas mais vulneráveis, evitar a fraude e o branqueamento de capitais, prevenir comportamentos criminosos em matéria de jogo online e salvaguardar a integridade do desporto, prevenindo e combatendo a viciação de apostas e de resultados. De igual modo, o RJO, ao delimitar e enquadrar a oferta e o consumo do jogo, e ao controlar a sua exploração, garante a segurança e a ordem pública, prevenindo o jogo excessivo e desregulado e comportamentos e práticas aditivas.

O RJO abrange um espetro alargado de jogos, com o intuito de conferir competitividade ao mercado português, pois entende-se que só deste modo se torna possível reduzir a prática ilícita do jogo online por parte dos operadores que disponibilizam jogo em Portugal e dos jogadores que a ele acedem.

À semelhança do que tem vindo a suceder na maioria dos países europeus, prevê-se no RJO que a exploração de jogos e apostas online não deve constituir um exclusivo de algumas entidades, ainda que estas já se encontrem habilitadas a explorar jogos e apostas em Portugal. A exploração deve ser atribuída, mediante licença, a todas as entidades que, para além daquelas, preencham estritos requisitos de idoneidade e de capacidade económica e financeira e técnica.

Quanto ao modelo de tributação adotado, o RJO mantém a sua coerência com a lógica regulatória que o pauta também nos jogos de fortuna ou azar de base territorial, atentas as características específicas da atividade tributada, bem como as melhores práticas europeias.

Por último e com vista a assegurar a aplicação eficaz do quadro normativo do jogo online em Portugal, o RJO confere, a par das competências de controlo e inspeção, verdadeiros poderes regulatórios à entidade pública que fiscaliza o jogo, dotando-a de competências e meios que lhe permitam atuar eficazmente em face dos desafios que este novo mercado coloca. Nesse sentido e mais uma vez na senda das melhores práticas e das recomendações e princípios veiculados pela Comissão Europeia, o presente decreto-lei promove o alargamento do âmbito da regulação em matéria de exploração e prática do jogo e apostas online, consagrando-se no RJO funções de controlo, inspeção e regulação de tais atividades, as quais são cometidas ao Instituto do Turismo de Portugal, I.P., através da sua comissão de jogos e do seu Serviço de Regulação e Inspeção de Jogos, estendendo o seu âmbito de atuação aos novos tipos de jogos e apostas e reforçando os seus poderes e competências nestas matérias.

O presente decreto-lei foi notificado à Comissão Europeia em cumprimento do disposto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 58/2000, de 18 de abril, que transpôs para o ordenamento jurídico português a Diretiva n.º 98/34/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, alterada pela Diretiva n.º 98/48/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de julho de 1998, relativa a um procedimento de informação no...

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